Adapun rincian sisa sawah di empat kabupaten, tuturnya, adalah Pandeglang tersisa 54.080 ha, Lebak 45.843 ha, Tangerang 38.644 ha dan Serang 45.024 ha. Sementara luas baku lahan sawah di kawasan perkotaan seperti Tangerang tersisa 690 ha, Cilegon 1.746 ha, Serang 8.476 ha dan Tangerang Selatan hanya tersisa 213 ha. Kementerian Pertanian meminta pemerintahan Presiden Terpilih Joko Widodo (Jokowi) dan Wakil Presiden Terpilih Jusuf Kalla (JK) melakukan moratorium atau penghentian alih fungsi lahan pertanian.

Dirjen Prasarana dan Sarana Pertanian (PSP) Kementerian Pertanian Sumarjo Gatot Irianto mengatakan, tingkat alih fungsi lahan pertanian ke non-pertanian seperti untuk industri, permukiman ataupun pembangunan prasarana lainnya dewasa ini semakin meningkat dan jika tidak dihentikan, lahan pertanian sawah akan habis.

Dirjen Prasarana dan Sarana Pertanian (PSP ) mengusulkan moratorium alih fungsi lahan pertanian. Terbitkan Inpres (moratorium lahan) sebagai program 100 hari Presiden Jokowi, Gatot menyatakan, dengan penduduk Indonesia yang mencapai 250 juta jiwa serta pertumbuhan sekitar 1,6 persen maka diperlukan lahan sawah minimal 10 juta hektare.

Sedangkan saat ini, lanjutnya, lahan sawah baku yang ada seluas 8,1 juta hektare dengan tingkat alih fungsi lahan sekitar 100 ribu ha per tahun. Untuk mencapai luasan areal pertanian hingga 10 juta hektare, Dirjen PSP menyatakan, alih fungsi lahan sawah harus nol persen. Oleh karena itu harus ada moratorium alih fungsi lahan pertanian. Menurut Dirjen PSP , jika alih fungsi lahan pertanian dapat dihentikan sementara maka akan ada waktu untuk melakukan zonasi atau tata ruang dan wilayah bagi kawasan industri, pemukiman maupun pertanian.

Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi (DPDTT), Marwan Jafar, meminta seluruh pemerintah daerah menyetop alih fungsi lahan pertanian menjadi tempat industri. ‪Dia mengimbau ‎pemda jangan mendorong tumbuhnya industri hanya untuk menarik pajak demi menambah pendapatan daerah. Harus berpikir jangka panjang untuk masa depan. "Sudah jelas bahwa fungsi ketahanan pangan lebih menyejahterakan rakyat di desa dan juga berdampak ke kota," ujarnya, Kamis, (22/12015 ).

‪Lebih ironis lagi, warga desa seakan tidak berdaya menentang keinginan pemerintah daerah yang berambisi tetap menjadikan lahan pertanian dibangun industri. Mau atau tidak, warga menjual lahannya.

"Kesannya ada perampasan. Karena warga desa diiming-imingkan pemberian bantuan sosial, pembangunan infrastruktur, dan janji lainnya. Tapi setelah itu dilupakan," katanya. ‪Jika perubahan alih fungsi lahan pertanian terus berlangsung, maka menurut Marwan, urbanisasi besar-besaran akan terus terjadi. Kemiskinan dan penggangguran semakin bertambah, karena generasi muda di desa tidak lagi ingin membangun daerahnya.

‪Yang dikhawatirkan, akan berdampak konflik antara perusahaan dengan masyarakat sekitar. Juga antara masyarakat dengan masyarakat yang punya kepentingan berbeda-beda," ujarnya. ‪Marwan mencontohkan seperti di Kabupaten Tangerang, Banten, yang dikenal sebagai daerah lumbung padi nasional. Setelah blusukan kemarin, ternyata industri begitu padat. Lahan sudah menyempit. Rumah warga yang berdinding kayu, diapit oleh pabrik. ‪

"Jika dibiarkan maka perindustrian akan semakin menghancurkan lahan pertanian. Akan semakin sulit nanti kita mewujudkan swasembada pangan "

Alih fungsi lahan pertanian di Indonesia menjadi lahan non pertanian telah mencapai taraf yang mengkhawatirkan. Berdasarkan data Ditjen Pengelolaan Lahan dan Air (PLA) Kementerian Pertanian pada Tahun 2005 sekitar 187.720 Ha/tahun sawah beralih fungsi ke penggunaan non pertanian, terutama di Pulau Jawa (Ditjen PLA, 2005). Konversi lahan sawah tidak hanya terjadi di Jawa, tapi juga di pulau-pulau besar lainnya. Provinsi Jambi misalnya, kehilangan lahan sawah sekitar 18.900 Ha pada tahun 2012 (Lampost.co., 2012).

Alih fungsi lahan pertanian ini sangat disayangkan karena dalam rencana tata ruang setiap daerah telah ditentukan alokasi wilayah yang berfungsi sebagai kawasan konservasi dan budidaya. Namun seringkali rencana tata ruang tersebut tidak dipatuhi karena kuatnya kepentingan pihak-pihak tertentu yang memaksakan perubahan terhadap rencana tataruang awal.

Penataan ruang sudah seharusnya menggunakan pendekatan pembangunan berkelanjutan karena pemanfaatan sumberdaya (termasuk ruang) bukan untuk generasi yang hidup sekarang saja tapi harus dapat dinikmati oleh generasi yang akan datang.

Penataan ruang tidak boleh hanya memperhatikan keuntungan ekonomi karena jika satu aspek ekonomi saja yang menjadi perhatian, maka fungsi lahan/ruang untuk aspek sosial dan lingkungan akan menjadi korban sehingga jasa lingkungan menjadi menurun dan pada ujungnya nanti menyebabkan munculnya masalah yang lebih rumit serta mengancam keberlangsungan mahluk hidup di bumi.

Seharusnya tidak ada konflik antara penataruangan dengan konsep pembangunan berkelanjutan karena salah satu tujuan perencanaan ruang suatu wilayah adalah untuk mewujudkan ruang wilayah yang produktif dan berkelanjutan. Dalam penjelasan Pasal 2 huruf (a) PP no. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, produktif dimaksudkan sebagai proses produksi dan distribusi yang berjalan secara efisien sehingga mampu memberikan nilai tambah ekonomi untuk kesejahteraan masyarakat, sekaligus meningkatkan daya saing.

Sementara berkelanjutan dimaksudkan sebagai kondisi kualitas lingkungan fisik yang dapat dipertahankan bahkan ditingkatkan, termasuk pula antisipasi untuk mengembangkan orientasi ekonomi kawasan setelah habisnya sumber daya alam tak terbarukan. Makna produktif dan berkelanjutan tersebut lebih menitik-beratkan pada kegiatan ekonomi dan dukungan sumber daya alam terhadap kegiatan ekonomi tersebut.

Sehubungan derasnya alih fungsi lahan pertanian di Indonesia, Penulis ingin menggali permasalahan ini berdasarkan sudut pandang pembangunan berkelanjutan. Adapun pertanyaan yang ingin dijawab adalah: (1) Kendala apa saja kah yang dihadapi negara kita untuk mengembangkan penataan ruang yang dapat mengendalikan alih fungsi lahan pertanian?; dan (2) Bagaimanakah penataan ruang yang menjamin pembangunan berkelanjutan?

Tiga Pilar Pembangunan Berkelanjutan dan Penataan Ruang

Istilah Sustainable Development atau Pembangunan Berkelanjutan pertama kali dipakai dalam World Conference on Environment Development (WCED) UNEP yang menyusun buku Our Common Future (1987). Disini Pembangunan Berkelanjutan diartikan sebagai "development that meets the needs of the presesnt without compromising the ability of future generations to meet their own needs".

Menurut Bank Dunia (1996), keberlanjutan diartikan sebagai meninggalkan peluang untuk generasi yang akan datang sebanyak yang kita miliki di masa sekarang atau bahkan lebih banyak lagi, serta mewariskan modal per kapita yang lebih banyak untuk mereka daripada yang kita miliki sekarang walau dengan komposisi yang berbeda dengan apa yang kita gunakan saat ini.

Terdapat tiga pilar penting dalam Pembangunan Berkelanjutan, yaitu ekonomi, sosial dan ekologi dengan fokus pada hal-hal berikut: (i) Ekonomi : pertumbuhan ekonomi berkelanjutan dan efisiensi penggunaan modal; (ii) Sosial: kesetaraan, mobilitas sosial, pemberdayaan dan partisipasi; dan (iii) Ekologis: ekosistem yang terintegrasi, daya dukung lingkungan, sumberdaya alam dan keanekaragaman hayati.

Penataan ruang merupakan suatu perubahan yang disengaja dan bagian dari proses pembangunan. Rustiadi et al (2011) menjelaskan bahwa penataan ruang merupakan upaya aktif manusia untuk mengubah pola dan struktur pemanfaatan ruang dari satu keseimbangan menuju kepada suatu keseimbangan baru yang lebih baik.

Mengacu kepada Undang Undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Penataan ruang merupakan proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang. Terdapat lima alasan mengapa penataan ruang perlu dilakukan, yaitu: (1) Optimasi pemanfaatan sumber daya untuk mencapai efisiensi dan produktifitas; (2) alat dan wujud distribusi sumberdaya guna terpenuhinya prinsip pemerataan, keberimbangan dan keadilan; (3) menjaga keberlanjutan (sustainability) pembangunan; (4) menciptakan rasa aman; dan (5) kenyamanan ruang (Rustiadi et al , 2011).

Menurut Tomić dan Rastislav ( 2010), tata ruang dapat digunakan sebagai alat untuk mengkoordinasikan pembangunan sosial ekonomi melalui pencegahan munculnya masalah lingkungan dan secara simultan melindungi lingkungan alami dan budaya. Tantangan dalam tata ruang adalah bagaimana menjamin penggunaan lahan yang terbatas secara efisien dan menjamin keseimbangan pembangunan bisnis regional dan penggunaan sumber daya termasuk sumberdaya alam dan lanskap, tanah, air dan udara.

Tata ruang memiliki karakter jangka panjang sehingga tata ruang juga menyangkut prinsip-prinsip keberlanjutan. Karena itu penataan ruang dan pembangunan berkelanjutan bukanlah hal yang saling bertentangan, tetapi saling menguatkan diantara keduanya. Selanjutnya, semua program pembangunan dapat dilakukan secara sendiri-sendiri di area tertentu namun sangat penting untuk mengintegrasikannya melalui penataan ruang agar pembangunan berkelanjutan dapat diterapkan dengan baik pada suatu teritori (Tomić dan Rastislav, 2010).

Alih Fungsi Lahan dan Praktek Penataan Ruang Di Indonesia

Pemerintah Indonesia telah mengeluarkan beragam peraturan untuk mencegah terjadinya alih fungsi lahan pertanian untuk kegiatan non pertanian. Diantara peraturan tersebut adalah: Peraturan Menteri Dalam Negeri (PMDN) No. 5 Tahun 1974 tentang Ketentuan-ketentuan mengenai Penyediaan dan Pemberian tanah untuk Keperluan Perusahaan, PMDN No. 3 Tahun 1987 tentang Penyediaan dan Pemberian Hak atas Tanah untuk Keperluan Pembangunan Perumahan, Keppres No. 53 Tahun 1989 tentang Kawasan Industri, Keppres No. 54 Tahun 1980 tentang Kebijaksanaan mengenai Pencetakan Sawah, Undang-undang No. 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2012 Tentang Insentif Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan. Namun peraturan tersebut belum mampu mengendalikan alih fungsi lahan pertanian.

Terdapat 3 (tiga) kendala mendasar yang yang menyebabkan peraturan tentang pengendalian konversi lahan tidak efektif menurut Nurlinda (2011), yaitu: (1) Kebijakan yang kontradiktif; (2) Cakupan kebijakan yang terbatas dan (3) Kendala konsistensi perencanaan. Kebijakan kontradiktif diperlihatkan oleh pemerintah yang melarang alih fungsi lahan tetapi di pihak lain kebijakan ekonomi dan industri mendorong terjadinya alih fungsi lahan pertanian.

Selain itu cakupan kebijakan (peraturan) hanya terbatas pada perusahaan/badan hukum pengguna tanah dan/atau mengubah fungsi penggunaan tanah sementara perubahan yang dilakukan oleh perorangan belum/tidak terawasi dengan baik padahal konversi lahan oleh individu cukup luas. Konsistensi perencanaan menjadi kendala karena Rencana tata Ruang Wilayah (RTRW) dan izin lokasi sebagai instrumen pengendaliannya, ternyata tumpul atau tidak efektif

Kementrian Pertanian RI telah menginstruksikan perlunya dibuat Perda yang menjamin ketersediaan lahan pangan abadi di setiap Provinsi, kabupaten dan kota. Sampai tahun 2013 baru 14 provinsi, 62 kabupaten dan 238 kota yang memiliki Perda RTRW namun tidak semuanya memuat alokasi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B).

Kendala mengembangkan penataan ruang yang dapat mengendalikan alih fungsi lahan pertanian

Penataan ruang dapat menjamin ketersediaan sumberdaya bagi generasi yang akan datang jika dilakukan secara konsisten dan disesuaikan dengan kondisi fisik ruang. Hal ini sesuai dengan Undang-undang nomor 26 tahun 2007 tentang penataan ruang yang menyebutkan salah satu azas penataan ruang adalah keberlanjutan.

Selain keberlanjutan, azas lainnya adalah keterpaduan, keserasian, keselarasan, dan keseimbangan, keberdayagunaan dan keberhasilgunaan, keterbukaan, kebersamaan dan kemitraan, pelindungan kepentingan umum, kepastian hukum dan keadilan, dan akuntabilitas.

Masalahnya sekarang ini adalah komitmen untuk melaksanakan rencana tata ruang sering digoyahkan oleh kepentingan-kepentingan ekonomi. Hal ini sesuai dengan pendapat Nurlinda (2011) yang mengungkapkan banyak daerah belum membuat Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang didalamnya harus menetapkan alokasi lahan untuk pertanian pangan.

Keengganan tersebut karena kebijakan pemda tersebut lebih berorientasi pada kebijakan ekonomi dan industri yang menyampingkan industri pangan itu sendiri.

Banyak daerah juga melakukan revisi rencana taat ruang (RTRW) hanya untuk mengakomodasi kepentingan pihak-pihak tertentu. Menurut Agung (tanpa tahun), kondisi politik-ekonomi memegang peranan penting dalam proses alokasi dan distribusi manfaat sumberdaya.

Ketika RTRW tidak mampu mengarahkan dan mengontrol pemanfaatan sumberdaya (lack of enforcement), akan terjadi suatu kondisi dimana interaksi aktor atau jaringan (network), politik atau kepentingan, pelaksana kebijakan dan pelaku usaha lebih dominan (web of power) dan menjadi kontrol "terselubung" dalam distribusi manfaat sumberdaya hutan atau lahan.

Kelemahan lainnya adalah tidak diterapkannya instrumen pengendalian tata ruang dengan baik. Menurut Rustiadi et al (2011), terdapat tiga instrumen pengendali tata ruang yaitu peraturan perundang-undangan, ekonomi insentif dan dis-insentif serta peningkatan kesadaran masyarakat.

Untuk kasus alih fungsi lahan pertanian, insentif yang diberikan kepada petani sawah sangat kurang sehingga mendorong mereka untuk mengalihkan lahannya untuk penggunaan lain yang menjanjikan keuntungan ekonomi yang tinggi. Menurut Lu et al ( 2010), pemberian subsidi juga dilakukan di luar negeri seperti kepada petani sawah di China untuk mencegah alih fungsi lahan tanaman pangan (beras) menjadi lahan tanaman buah-buahan.

Sedangkan pelanggaran tata ruang disebabkan lemah dan tidak konsistennnya penerapan sanksi sehingga memicu terjadinya pelanggaran kembali rencana tata ruang (http://www1.pu.go.id).

Penataan Ruang Yang Menjamin Pembangunan Berkelanjutan

Masalah penataan ruang tidak selamanya bisa diatasi dengan menerapkan aturan atau sanksi yang keras. Alih fungsi lahan sebagai salah satu akibat dari dilanggarnya rencana tata ruang merupakan hal yang alamiah, terjadi karena sifat manusia yang ingin mengejar keuntungan ekonomi.

Rencana tata ruang memiliki jangka waktu yang lama, hingga duapuluh tahun sehingga ketika menetapkannya harus berdasarkan kajian yang teliti dan mendalam. Menurut UU nomor 26 tahun 2007, penataan ruang diselenggarakan dengan memperhatikan: (a) kondisi fisik wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang rentan terhadap bencana; (b) potensi sumber daya alam, sumber daya manusia, dan sumber daya buatan; kondisi ekonomi, sosial, budaya, politik, hukum,pertahanan keamanan, lingkungan hidup, serta ilmu pengetahuan dan teknologi sebagai satu kesatuan; dan (c) geostrategi, geopolitik, dan geoekonomi.

Selain itu penataan ruang harus dilakukan secara berjenjang sehingga saling melengkapi (complimentary) antara tata ruang nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Terkait dengan upaya pengendalian alih fungsi lahan, Peraturan Pemerintah No. 26 Tahun 2008 tentang RTRW Nasional, menetapkan kawasan pertanian masuk ke dalam kategori kawasan budi daya, yang mencakup kawasan budi daya tanaman pangan, hortikultura, perkebunan dan/atau tanaman industri.

Menurut Nurlinda (2011), dalam menetapkan kawasan peruntukan pertanian harus diperhatikan kriteria-kriteria sebagai berikut :

1. Memiliki kesesuaian lahan untuk dikembangkan sebagai kawasan pertanian;
2. Ditetapkan sebagai lahan pertanian abadi;
3. Mendukung ketahanan pangan nasional; dan/atau
4. Dapat dikembangkan sesuai dengan tingkat ketersediaan air.

Kriteria tersebut perlu diperhatikan karena lahan yang telah dialihfungsikan sulit untuk kembali ke fungsi semula atau tidak sesuai lagi untuk penggunaan pertanian khususnya pertanian pangan (sawah).

Jika kesesuaian lahan sudah diperoleh maka perlu ditetapkan perlindungan atas lahan pertanian tersebut agar dapat dimanfaatkan secara berkelanjutan, untuk mendukung program ketahanan pangan. Guna pengembangannya lebih lanjut perlu juga diperhatikan tingkat ketersediaan air agar kesuburan tanah dapat dipertahankan (Nurlinda, 2011).

ALIH FUNGSI LAHAN PERTANIAN BERKELANJUTAN

DEFINISI

Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan adalah bidang lahan pertanian yang ditetapkan untuk dilindungi dan dikembangkan secara konsisten guna menghasilkan pangan pokok bagi kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan nasional.

Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan adalah perubahan fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan menjadi bukan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan baik secara tetap maupun sementara.

KETENTUAN ALIH FUNGSI LAHAN PERTANIAN PANGAN BERKELANJUTAN

Berdasarkan PP No. 1 Tahun 2011 Pasal 35 dinyatakan bahwa lahan yang sudah ditetapkan sebagai Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dilindungi dan dilarang dialihfungsikan. Alih fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan hanya dapat dilakukan oleh Pemerintah atau pemerintah daerah dalam rangka :

a. Pengadaan tanah untuk kepentingan umum;
b. Terjadi bencana.
Dalam PP No. 1 Tahun 2011 Pasal 36 dinyatakan bahwa Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang dilakukan dalam rangka pengadaan tanah untuk kepentingan umum terbatas pada kepentingan umum, yang meliputi:

a. Jalan umum;
b. Waduk;
c. Bendungan;
d.Irigasi;
f. Saluran air minum atau air bersih;
g. Drainase dan sanitasi;
h. Bangunan pengairan;
i. Pelabuhan;
j. Bandar udara;
k. Stasiun dan jalan kereta api;
l. Terminal;
m. Fasilitas keselamatan umum;
n. Cagar alam; dan/atau;
o. Pembangkit dan jaringan listrik.

Alih fungsi lahan pertanian pangan berkelanjutan dalam rangka pengadaan tanah untuk kepentingan umum hanya dapat dilakukan dengan persayaratan (Pasal 30) :
a. Memiliki kajian kelayakan strategis;
b. Memiliki kajian kelayakan strategis;
c. Mempunyai rencana alih fungsi lahan;
d. Pembebasan kepemilikan hak atas tanah; dan
e. Ketersediaan lahan pengganti terhadap lahan pertanian pangan berkelanjutan yang dialihfungsikan.

Berdasarkan Pasal 45 PP No. 1 Tahun 2011, alih fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang dilakukan karena sering terjadi bencana hanya dapat ditetapkan setelah tersedia lahan pengganti. Dalam hal bencana mengakibatkan hilang atau rusaknya infrastruktur secara permanen dan pembangunan infrastruktur pengganti tidak dapat ditunda, maka alih fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dapat dilakukan dengan ketentuan :
a. Membebaskan kepemilikan hak atas tanah; dan
b. Menyediakan lahan penggantu terhadap lahan pertanian pangan berkelanjutan yang dialihfungsikan paling lama 24 (dua puluh empat) bulan setelah alih fungsi dilakukan.

KESIMPULAN DAN SARAN

Kesimpulan

Pengembangan tata ruang untuk mengendalikan alih fungsi lahan di Indonesia saat ini mengalami kendala berupa banyaknya kabupaten/kota yang belum menetapkan rencana tata ruang.

Daerah lain yang memiliki rencana tata ruang sering tergoda untuk melakukan revisi karena adanya kepentingan ekonomi yang kuat sehingga kawasan yang dulunya merupakan kawasan pertanian sawah beralih fungsinya menjadi kawasan pertanian non pangan, perumahan, jalan dan infrastruktur lainnya.

Kendala lainnya adalah lemahnya penerapan instrument pengendalian tata ruang. Kelemahan tersebut terkesan "sengaja' karena adanya kepentingan dibalik itu. Diantara ketiga instrumen pengendalian tata ruang, pemberian insentif untuk petani sawah sangat terasa pengurangannya sehingga dikhawatirkan makin banyak lahan sawah yang beralih menjadi penggunaan lain karena economic rent-nya lebih tinggi.

Saran

Pengembangan tata ruang untuk menjamin ketersediaan beras bagi masyarakat harus memperhitungkan jumlah beras yang dibutuhkan per orang per tahun sehingga diketahui jumlah lahan sawah yang harus tersedia.

Penataan ruang menyangkut ketersediaan lahan sawah tidak hanya menyangkut luasan lahan, namun harus memperhatikan ketersediaan air dan unsur hara guna menjamin hasil panen yang maksimal. Mekanisme pemberian insentif kepada petani sawah harus ditingkatkan dan bentuk insentif yang tepat sehingga dapat menjamin keberlanjutan lahan sawah.

Revisi terhadap taat ruang yang menyangkut alokasi lahan sawah harus dilakukan dengan prosedur sangat ketat dan sedapat mungkin tidak mengurangi jumlah lahan sawah eksisting. Harus dilakukan perluasan lahan sawah pada kondisi fisik ruang yang sesuai dengan karateristik dan kebutuhan tanaman pangan, yang ditindaklanjuti dengan penetapan lahan tersebut sebagai lahan abadi pertanian pangan.

By : Budi Usman, Pemerhati Konservasi